Er is een gewoonte in detection engineering management die een organisatie tijd kost om af te leren. Een team kijkt naar de waarschuwingen, de dashboards, de dekkingsrapporten en behandelt ze als de plek waar detectie gebeurt. Dat is niet zo. Het is de plek waar detectie zichtbaar wordt. Het werk dat bepaalt of er überhaupt iets te zien valt, gebeurde veel eerder en veel stiller toen iemand koos wat er gelogd werd. Op een event dat nooit is vastgelegd valt geen alert te schrijven. De detectie aan de uitgang reikt niet verder dan de telemetrie die iemand aan de ingang heeft ingericht en niemand voelt de prijs van een ontbrekende log entry op het moment dat de log niet wordt geschreven. Die prijs komt later, tijdens een incident, wanneer blijkt dat het te reconstrueren spoor nooit heeft bestaan.
De Wet open overheid heeft dezelfde vorm, en het zo bekijken verklaart meer over waarom departementen ermee worstelen dan welke verklaring ook die in termen van archiveren of compliance is gesteld.
Wat de wet eigenlijk vraagt
De Woo verving de oudere WOB in 2022 en hield haar centrale belofte overeind, dat een burger om overheidsinformatie kan vragen en die ontvangt zolang er geen grond is om te weigeren. Dat verzoekrecht kent geen overgangsrecht en kan dus over oude besluitvorming gaan: een verzoek dat vandaag binnenkomt kan een dossier van jaren terug raken. Daar bovenop kwam iets wat de WOB niet had: een plicht om bepaalde categorieën informatie actief openbaar te maken zonder dat iemand erom vraagt. Zeventien categorieën, die stapsgewijs per koninklijk besluit verplicht worden. En daarnaast, langs een eigen beleidslijn, de beslisnota, de ambtelijke notitie waarin de afwegingen onder een besluit van een minister of staatssecretaris staan. Beide plichten, de actieve en die op verzoek, zijn waar de moeite zit, want een staat kan niet openbaar maken wat zij niet kan vinden, en geen wet kan vindbaarheid voorschrijven. Het is een eigenschap die een departement eerder heeft opgebouwd, of niet.
Zo leest de wet als een transparantiewet en gedraagt zich als een vindbaarheidsprobleem. De vermomming is niet toevallig en daar kom ik op terug. Eerst het mechanisme.
Het mechanisme
De keten loopt in één richting. Hoeveel iemand vastlegt op het moment van besluiten bepaalt hoe reconstrueerbaar het besluit later is en reconstrueerbaarheid bepaalt hoeveel er aan de uitgang openbaar kan worden. Vastlegging voedt reconstrueerbaarheid voedt openbaarmaking. De wet grijpt aan op de laatste schakel, de openbaarmaking, en probeert die te bewegen.
Op zichzelf werkt dat aangrijpen. Lage openbaarmaking wekt externe druk, een Woo-verzoek, een Kamervraag, een bevinding van de inspectie. De druk trekt inzet naar de zichtbare laag, lakteams, publicatieportalen, openbaarmakingsprocessen. De inzet verhoogt de openbaarmaking. Dat is een balancing loop, het type dat zichzelf corrigeert, en het is wat de wet bedoelt. De gemarkeerde relatie in de figuur, waar meer openbaarmaking de druk verlaagt, sluit hem.
De moeite zit in de tweede lus, die een knoop deelt met de eerste. Aandacht is eindig. De inzet die de balancing loop op de zichtbare laag stort, komt uit dezelfde voorraad die anders naar vastlegging aan de ingang zou gaan. Meer inzet op openbaarmaking, minder aandacht voor vastlegging, lagere reconstrueerbaarheid, lagere openbaarmaking, meer druk, weer meer inzet. Dat is een reinforcing loop en hij loopt op precies de knoop waar de correctie van afhangt. Een departement kan de balancing loop niet harder laten lopen zonder de reinforcing loop mee te trekken, zolang aandacht eindig is en de druk op de uitgang zit in plaats van op de ingang.
Reconstrueerbaarheid is als wolk getekend en niet als ovaal, omdat het geen grootheid is die het systeem geneigd is te meten. Haar meten zou vereisen dat een departement het oorspronkelijke besluit en de gronden ervan op record houdt in een vorm die het later kan bevragen en dat is juist wat inzet die naar de uitgang vloeit erodeert. Het systeem kan heel scherp zien hoeveel het openbaar heeft gemaakt. Het kan niet makkelijk zien hoeveel van wat het besloot nog terughaalbaar is en het ontbreken van die maat is mede waarom de reinforcing loop ongezien loopt.
De Woo-instantie is de abstracte structuur met de labels ingevuld. Vastleggen van het besluit en de gronden op het moment van besluiten, de reconstrueerbaarheid van hoe een besluit tot stand kwam, de omvang van de actieve openbaarmaking, de Woo- en toezichtdruk, en de inzet op openbaarmaking als de knoop waar beide lussen elkaar raken.
En de detection-instantie, dezelfde topologie weer. Telemetrie aan de ingang, reconstrueerbaarheid van wat er gebeurde als de wolk, dekking van waarschuwingen (alerts) aan de uitgang, incident- en auditdruk, inzet op tunen als de gedeelde knoop. De vertrouwde reflex wanneer een audit een gat vindt is meer regels schrijven en meer dashboards bouwen, en dat is inzet op de zichtbare laag. Het is dezelfde lus in operationele kleren.
Waarom de vermomming niet toevallig is
Hier houdt de structurele analyse op neutraal te zijn en het is de moeite waard om voorzichtig te zijn met de volgorde. Het mechanisme hierboven geldt of iemand het nu bedoeld heeft of niet. Maar zodra het geldt, is de plek waar de wet de druk aanlegt zelf een keuze en die keuze is leesbaar.
Een vastleggingsplicht aan de ingang zou degene binden die besluit op het moment dat zij besluit, terwijl het besluit nog leeft en de inzet aanwezig is. Een openbaarmakingsplicht aan de uitgang bindt een latere ambtenaar, vaak een andere, die moet vinden en vrijgeven wat wel of niet is vastgelegd. De eerste raakt de macht waar zij wordt uitgeoefend. De tweede raakt een administratieve functie stroomafwaarts ervan. Een wet die om transparantie vraagt door op de uitgang aan te grijpen heeft het aangrijpingspunt gekozen dat de uitoefening van macht het minst verstoort en het resultaat openheid genoemd. Dat de eis aan het verkeerde eind van het systeem landt voor het voortbrengen van de eigenschap die zij wil, is niet alleen een technisch feit. Het is ook een feit over wie de regeling spaart.
Ik wil dit niet overdrijven tot intentie. Het punt is structureel, geen bewering over iemands motief. Maar de structuur is niet symmetrisch in wie zij iets kost en die asymmetrie opmerken is iets anders dan de lussen opmerken.
Wat verloren is, is verloren
Op beide lussen valt in te grijpen. Een departement kan de balancing loop morgen harder laten lopen: meer lakcapaciteit, meer portalen, meer mensen op openbaarmaking. Het kan de reinforcing loop onderbreken door het aangrijpingspunt naar de ingang te verplaatsen, zodat de inzet de vastlegging voedt in plaats van haar leeg te trekken. Beide ingrepen liggen binnen bereik van wie besluit ze te doen.
Aan het vastleggen van gisteren valt niets meer te doen. De schakel van vastlegging naar reconstrueerbaarheid loopt alleen vooruit in de tijd. Wat een departement gisteren niet heeft vastgelegd, halen beide lussen niet terug, niet langzaam en niet uiteindelijk. Telemetrie die niet verzameld is, is er gewoon niet. Een besluitvormingsspoor dat niet is vastgelegd op het moment van besluiten, is achteraf niet te reconstrueren zonder de reconstructie zelf verdacht te maken. De lussen beschrijven wat een systeem nog kan beïnvloeden. Over een verleden dat nooit is opgeschreven zeggen ze niets, want er is niets waar een lus op kan aangrijpen.
De wet erkent dit zelf, schuin. De actieve openbaarmakingsplicht heeft eerbiedigende werking: zij geldt niet voor documenten die zijn opgesteld of ontvangen voordat de plicht voor het bestuursorgaan inging. De wetgever vraagt het oude bestand dus niet alsnog actief naar buiten. Dat leest als een praktische overgangsmaatregel, maar het is ook een stilzwijgende toegift: je kunt niet verplichten openbaar te maken wat niet op een vindbare manier is vastgelegd, dus stelt de wet het verleden vrij in plaats van het op te eisen. Het verzoekrecht kent die vrijstelling niet en kan oude besluitvorming wel raken, en juist daar bijt de reconstrueerbaarheid: een verzoek over een dossier van jaren terug stuit op wat toen wel of niet is vastgelegd, en geen openbaarmakingsproces aan de uitgang verandert daar iets aan.
De conclusie die het compliance-kader trekt is onhaalbaar, hard werken tot het verleden terugkomt. Wat wel klopt is dat een deel van het verleden structureel weg is en het nuttige is dat als weg te markeren in plaats van een plausibele versie te fabriceren. Een departement dat kan zeggen welke periodes van zijn eigen besluitvorming niet meer reconstrueerbaar zijn, doet iets preciezers en iets nuttigers dan een departement dat een nette openbaarmaking produceert over een record dat er nooit echt was.
Waar dit thuishoort
Dit is hetzelfde mechanisme als dat in de stabiliteit van disfunctie, vanuit een andere hoek bekeken. Aanpassen aan een probleem is goedkoper dan de oorzaak ervan wegnemen, en aanpassen kan lokaal terwijl correctie coördinatie vraagt. Openbaarmaking onder druk is aanpassing aan slechte vindbaarheid. Ze absorbeert het symptoom, één lakbeurt tegelijk, zonder de vastleggingspraktijk te raken die het symptoom voortbracht. De wolk om reconstrueerbaarheid is hetzelfde soort wolk als die om de verschoven baseline in dat stuk: ongemeten, omdat haar meten zou betekenen dat het systeem iets vasthoudt waarvoor het niet wordt beloond.
Wie ooit een verouderd systeem heeft moeten vervangen terwijl het bleef storen, kent de lus van binnenuit: de tijd gaat op aan het brandjes blussen in het oude systeem, dus het nieuwe komt later, dus het oude moet langer mee. Het symptoom van vandaag trekt de inzet weg van de oorzaak van morgen, en de aandacht die dat kost komt uit dezelfde eindige voorraad.
Niets hiervan zegt dat de wet verkeerd is in wat zij wil. Actieve openbaarmaking is een redelijke eis aan een staat. De observatie is smaller en, denk ik, nuttiger dan een oordeel: een eis aan de uitgang van een systeem kan geen eigenschap voortbrengen die aan de ingang ontstaat en druk dicht het gat tussen die twee niet. Wat het wel dicht, als iets het dicht, is veranderen wat een ambtenaar vastlegt op het moment dat zij besluit, en dat is de enige plek in de lus waar bijna niemand kijkt.